“地生钱”与“钱筹地”

今年10月，“深圳市人民政府关于规划和自然资源行政职权调整的决定(修订征求意见稿)及其说明”发布，规定政府保留七种类型的土地供应方案审批职权，包括通过土地整备方式出让的居住用地、置换土地、占用国有储备土地总面积3000平方米及以上的留用土地、征地返还用地、安置房用地的土地供应方案。

主要有以下一些修订：

拟将相关事项的审批职权下放至区政府，减少行政审批层级；

明确“市投市建项目”，指市政府及其职能部门全额利用市本级财政资金进行投资建设的项目；

将“国家和省级单独选址建设项目的农用地和未利用地”修改为“单独选址建设项目的农用地和未利用地”，明确深汕合作区的农用地转用审批职权调整，同样参照此决定执行，以解决合作区区级审批主体的问题；

明确了区政府及其职能部门，负责辖区内市、区政府审批的建设用地批后监管；

建设用地开工竣工管理和闲置土地的调查、认定和处置均包含无偿收回土地使用权事项，还将“土地使用权到期收回”纳入区政府及其职能部门的批后监管范畴；

将“征缴地价款及利息、滞纳金”修改为“配合税务部门征缴地价款及利息、滞纳金”；

将不动产登记的行政处罚、行政检查等行政执法职权，调整由市规划和自然资源部门派出机构实施；

删除了“临时用地和临时建筑的审批(含临时用地规划许可证办理、临时用地合同签订、土地复垦管理和临时建设工程规划许可证办理等)由区政府及其职能部门行使”的表述，已将各区临时用地审批权及与临时用地相关的委托事项，收归市规划和自然资源部门或者其派出机构实施；

拟将“历史风貌区、历史建筑以及传统风貌建筑的普查和线索认定”调整由区政府以及职能部门行使，落实属地责任

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乍一看，上述新政策就是在“闪转腾挪”，为新一轮的城市更新铺路。

上述政策，也是对“强区放权”的某种衔接。早在2019年2月，深圳对棚改工作职权进行了调整，简化审批流程，深圳棚改“强区放权”已经施行。

一般的愿景是“政策搭台，经济唱戏”，只不过最麻烦的就是“台与戏”不配对，出现那种“搭错台、唱错戏”或者“乱搭台、乱唱戏”等等情形。

深圳的土地看似已经开发殆尽了，饱和了，城市更新只能靠旧改、棚改等等，没有政策(政府)搭台，经济(市场)肯定没法唱戏。

棚户区改造和城市更新，是两个相互独立的政策体系：

棚改为了公共利益，改造后除了搬迁安置住房，住宅部分全部用作人才住房和保障性住房，对于签约期内达不成补偿协议的，区政府可根据公共利益的需要依法实施房屋征收，所以棚户区改造的钉子户比较少，推进速度较快。

城市更新实质是一种商业行为，改造后除了搬迁安置住房和按比例配建的人才房、保障房外，全部用作商品房出售获利。

开发商运用商业谈判的方式，与居民协商赔偿方案，深圳绝大部分城市更新项目都有钉子户问题，出现“拆不动、赔不起、玩不转”等。

如今，签约比例已经下调到85%了，签约人数达85%以上就可借助政府的力量来沟通推进，区政府在某些情况下可强制执行。

两种模式都有其优缺点，棚改虽没有钉子户问题，但住宅部分全是人才房和保障房，开发商无利可图，甚是不愿做打工人；城市更新可出售商品房获利，开发商愿意参与其中，但钉子户让项目步履维艰，一拖就是10年或更长。

棚改推进速度最慢，主要原因在于人才住房专营机构很难实现盈亏平衡，棚改模式缺乏利益驱动，企业参与度不高。

对于政府来说，棚改虽带有公益性质，但其投资额巨大，收益很低，很难持续；对于市场来说，棚改项目的吸引力不大，缺乏利益驱动。

棚改的投资来源主要依赖财政投资和专项债，改造后建成的人才房和保障房不允许销售，主要收益仅为人才住房租金收益，资本金回收期漫长，几十个项目同时铺展开来就会出现财政短缺。

此外，棚改的土地成本更高。

按深圳现行地价政策，拆除重建类老旧住宅区城市更新项目新增建设商业地价修正系数为0.18，棚户区改造项目修正系数为1，是前者的5.6倍；

拆除重建类老旧住宅区城市更新项目新增建设可分割销售的住宅地价修正系数为0.04，棚户区改造项目修正系数为0.4，是前者的10倍，土地取得成本过高将带来棚户区改造项目成本高和收益率低等问题。

宗地地价＝∑(土地的市场价格×对应建筑面积×基础修正系数×项目修正系数)

改革开放刚开始时，国民经济还是以农业为主，工业化、城市化都还很落后。

早期改革思路之一，就是用地生钱，获取发展的“第一桶金”。

用地生钱的一个思路，是在区位好的地方，比如罗湖，集中所有资金开发一小块地，建设商业地产，建好的地产出租获得一大笔资金，再反过来投入扩大再开发，通过滚雪球的方式，把开发区建立起来。

用地生钱的另一个思路，是靠“两张皮”，一张地皮，一张嘴皮。

当时特区的政策基本上是国家“只给政策不给钱”，最初投入资金只有3000万元国家贷款，如何利用好优惠政策，是快速发展的关键。

当时的做法是利用优惠政策把外商引进来投资，利用外商的钱，以及向各部委、其他地区、银行筹的钱，发展深圳的基础设施建设，推进深圳的工业化和城市化。

用地生钱的思路，由于可借助金融杠杆而威力倍增。比如，利用一块土地的开发权，不等地基开挖、房子开建，就可开始预售房屋，甚至预售楼花，拿这些钱来盖房子，这样开发的初始资金投入就很小，实为一种杠杆率很高的融资手段。

因这样开发的利润很可观，预售房的资金还可拿出一部分投入下一期开发，预售下一期的房子，这种做法大大加速了开发进度，减少了资金约束。

在“钱”稀缺的年代，这是个了不起的举措。

以地换钱的做法，让深圳以3000万元原始资本撬动了76.3亿元的基础建设投资。

以地换钱的一个里程碑，是1987年深圳土地拍卖的“第一锤”，从此开始了国有土地使用权有偿转让的历史，并对后来的财政、金融、城市化进程都产生了重要的影响，甚至推动了宪改。

土地的有偿使用，为解决改革开放初期的融资问题，打开了一扇宽敞的门。

经过一段时间的发展，情况发生了变化，深圳经济已获得一定发展，资金已不是很紧的约束，当时关内的土地开始日见稀缺。

后来，情形发生了根本性变化，“钱”日益多，“地”日益少，基本的约束已经由“钱”变为“地”，当时的思路，已经由“筹钱”转变为“筹地”

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