穿越历史尘土的迷雾

2022-12-14 15:19:22 admin 5
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如何合理分配住宅用地的增值?


城市住房供给问题的实质是土地问题。

 

因为只要有了土地,住宅就可以像其他普通商品一样,源源不断地大规模生产出来,而且这里稀缺的不是一般意义上的土地。

 

农民宅基地从来占用更大的土地(如一个农户宅基地一般要占几百平方米土地,但城市一户居民连同附属基础设施用地一般也不会超过几十平方米),因此城市化就住宅用地而言是土地的节约和集约使用。

 

但没有基础设施、交通不便的土地对城市居民来说几乎不具有任何价值。

 

城市化稀缺的是城市土地,即地理位置在城市周围、基础设施完善、交通便利、规划为住宅区的土地。


这时土地的价值不取决于它的自然属性如肥沃程度,而取决于环境外部性。

 

因此,想要解决城市住宅问题,实际上就是在市场经济的条件下如何合理分配住宅用地的增值,使这种增值比较均等地分布在全体城市居民(包括移居就业者家庭等),而不是让增值的大头被地方政府、开发商、少数幸运的城郊农民和拥有多套房的富裕阶层所瓜分,以至普通工薪阶层特别是外来移居就业者只能在高房价面前望而却步。

 

那么,住宅用地的供给是否只有政府高价卖地的土地财政和少数城郊农民食利自肥这两个极端?那是另一个有待进一步深入的课题了。

 

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深圳的历史遗留违法建筑有其历史脉络


我国历朝历代关于“土地”的一系列事件、制度、政策等等,几乎都是“迷雾重重”,甚至是“险象环生”、“间不容发”。

 

经济快速发展是一个大的背景,而不是全部。

 

在高速发展时期,一些问题会被掩盖住,一些问题会在发展中得到解决,即“一美遮百丑”。

 

当发展的潮水退去之后,没有解决的问题就会暴露出来,成为“历史遗留问题”,乃经济快速发展这枚硬币的另一面。

 

从前,我们更多地欣赏快速发展的成果,而今日则不得不面对留下的问题。

 

深圳土地改革中的历史遗留问题,集中体现在天量的“违法建筑”上。

 

据相关统计资料显示,深圳共有61万栋建筑,其中违法建筑30多万栋;深圳总建筑面积7.52亿平米,其中违法建筑面积将近4亿平米。

 

不论怎么看,违法建筑总量都接近占到深圳建筑总量的一半。

 

“违法建筑”的总量、比例如此巨大,让人不得不困惑:为什么一半人都在违法?究竟是什么“法”,这“法”合理吗?

 

这要从这些建筑的历史脉络说起。

 

深圳建房的第一个高潮,发生在改革开放之初。

 

当时香港等地的外商因产业转移纷纷把工厂转移到深圳,深圳市委1980至1981年有两个文件,要求把“三来一补”(来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易)工厂引到特区外办,并把审批权下放给宝安县政府。

 

当时深圳重点发展特区内的基础设施,宝安县财政拮据,无力提供配套厂房和宿舍。

 

农村社队响应号召,集体建厂房和房屋出租,增加了对外商的吸引力。

 

深圳建房的第二个高潮,发生在1986年。

 

省政府批准宝安县为珠江三角洲卫星镇,享受政策优惠。

 

1985年10月,“村镇建设暂行规定”发布,规定:村镇居民新建、改建、扩建住宅,报镇(乡)人民政府批准,建设主管部门核发准建证件。

 

宝安县国土局1987年的一个文件规定:凡是使用耕地都要报县人民政府审批,使用原有宅基地、村内空闲地及其他土地由镇人民政府审批。

 

镇政府据此把宅基地划分到户,不少户主交钱领证,筹钱建房,掀起了建房的第二个高潮。

 

深圳建房的第三个高潮,发生在1992年邓小平南方谈话后。

 

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不少社队为适应招商引资,采取灵活的方式与外商合作,比如合资建厂房、把土地租赁给外商建厂、与外地人合作建出租屋等。

 

这些行为当时受到市、县政府的支持、宽容或者默许。

 

建筑的建成有时,拆毁也应该有时


上述三波建房潮,都在深圳的工业化、城镇化的背景下发生的,在历史上都做出了贡献的。

 

然后,1993年撤县设区,特区外村镇规划、建房审批权力上收到市国土规划部门,政策掌握从宽变严,但是新规定迟迟未下达。

 

新规下达以后,规定禁建、限建的地段本来就存在的建筑,后来也被认定违法建筑。

 

而新规定允许建房的地段,近20年来极少获准建房,但期间的快速经济发展,形成了大量的房屋、厂房需求。

 

堵而不疏之下,在1993—1999年间形成了一个抢建的高潮。

 

2004年的特区外统转,是催生“违法建筑”的又一个重要因素。2003年10月,“中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见”发布,把特区外390万亩耕地全部“转”为市政府发展储备用地,每亩平均补偿最高仅有2.4万元,而且没有留下发展用地。

 

广东全省征地按10%比例返还发展用地,而深圳转地仅返还5%,而且从已建成区扣还,大部分村实际返还土地为零。

 

这种情况下,农民既没有耕地,也没有发展用地,政府储备用地却可以获得百倍以上收入,巨大的落差引发了又一个抢建高潮,村民纷纷“种房保地”。

 

如今看来,倘若当初补偿不这么低,把该给的社保给到位,给村民留下合理的发展用地,合理妥善处理与原村民的利益划分,似乎就不会“逼”出这么多抢建房子来。

 

此外,生态控制线划定的不尽合理,也是产生“违法建筑”的一个原因。

 

建立生态控制线本身是为了科学发展、美化城乡,但乱划生态控制线,则会产生问题。

 

比如,生态控制线内本来存在的大量厂房、宿舍、村民、员工,按规定需要搬迁,但是搬迁需要的土地、费用和赔偿,却无人搭理;而且外商不愿租用线内厂房,导致原村民遭受巨大的损失。

 

如此天量的“违法建筑”,至少有以下几个方面值得深究:

历史上快速发展时期允许建设,后来法规从严而“划成”违法建筑;

 

1993年撤县设区之后,极少批准建房,与经济快速发展的需求之间形成张力,村民顺应经济形势,建房利用经济快速发展的机会;

 

2004年城市化转地时,补偿标准太低,社保没有到位,也没有留下发展用地,政府与村民的利益分享划分不当,逼出来一大批抢建的违法建筑;

 

生态控制线脱离实际,也逼得村民不得不抢建

……

深圳土地制度改革的“历史遗留问题”,是在深圳奇迹的背景下发生的,是过快发展这枚硬币的另一面,其中也有政策设计不尽合理、执行不到位等因素。

 

数据显示,深圳如今每年仅0.33平方公里的新增住宅用地供应,新地几乎无地可用(全市),房地产住宅项目90%都将来自旧改,解决历史遗留问题,是深圳再出发的前提。


(感谢阅读,敬请指正)


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