“质胜文、文胜质”的深圳土地“野史”

当一个人闲下、停下，不在“工作状态”、“活动状态”的时候，就会有所反思、有所回顾等，就会出现某种“历史意识”。

以前老有人说深圳是文化沙漠，这应该跟深圳的“城市更新、新陈代谢、日新月异”分不开的，给人带来一种“无根”感，“以为”深圳毫无历史底蕴…

历史总有遗留，总会遗憾，留下了问题，也留下了契机。

在我国渐进式的、以倒逼为主要推力的、摸着石头过河式的经济改革历程中，有很多历史遗留问题，不仅存在于土地制度中，在社会政治、经济体制的各个方面都有。

历史遗留问题，既是改革历程的必然伴生物，是历史上改革不彻底的产物，也是进一步改革的机会，甚至是着力点。

深圳从1980年代的“以地筹钱”到1990年代开始的“以钱筹地”，从1992年的“特区内统征”到2004年的“特区外统转”，都是在快速发展的背景下发生的，其背后的主旨都在于促进经济发展。

在1992年那时，深圳已经取得不小的进步，标志着经济已取得了不错的发展，告别了“一分钱压垮英雄汉”的时代。

在经历了30多年以后，“筹地”的思路已经落后了，要地是工业化的思路，是为大工业找地，是为就业找场所，也是为政府找税收。

在1990年代，甚至在21世纪初期，这都是符合当时的发展阶段与经济形势的。

但是，当前的基本经济格局已经发生了重大改变，工业化超前，城市化滞后，世界经济可能陷入长期低迷，进一步发展只能靠内需，拉动内需必须靠城市化，建设有序的、现代化的城市，应成为下一阶段改革的首要目标。

现在的思路，应由“争地”转向“争城”。

深圳作为改革的排头兵，有机遇，也有条件再次站在历史的前列。

现在城市的发展离不开产业的引进，离不开人才的引进，更离不开土地，空间资源的配置和高效利用，离不开科学的规划、指引，然而，空间资源得到高效利用的基础是清晰的土地产权制度。

深圳如想要再土改，关键还在“确权”。

合理的确权思路，应是在村民和政府之间找到合理的利益平衡点，农民交一部分土地给政府，相当于交税，换取余下土地的合法使用、流通、转让等权利，政府利用得来的土地建设公共基础设施，提供公共产品，促进产业升级。

同时，政府要为村民余下的土地提供法律保护和公共服务，并从其工商业生产中获取税收，不断改善城市软硬件基础设施，建设现代化城市，如此这般，村民、政府都有好处——确权要交地，征地要留地。

深圳土地改革中的历史遗留问题，其根源在于我国改革开放以来一直存在的土地二元制度。

历史上，我国对集体土地流转有重重约束，比如过去的一些规定：

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家实行土地用途管制制度。

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

上述是过去的一系列规定，如一套组合拳，对农村集体土地的产权施加了多重限制，实际上形成了城市、农村二元的土地制度。

农村的土地，不管是农用地还是非农用地，不经过征地程序转为国家所有，是不能成为城市建设用地的。

农村集体土地除了乡镇企业用地、宅基地和农村公用事业用地外，都是耕地；而且，农村集体土地不能用来进行非农建设，要进行非农建设必须先征为国家所有。

这样，国家就成为城市土地的唯一供应方，占据国有建设用地一级供应市场。

如农村土地没有明显的更高利用价值，这种限制也不会造成太大损失或扭曲，改革开放前，甚至21世纪房地产经济发展以前，大致都是这种情形。

可是，当城市化加速，城市地价快速上升之后，情况就大不一样了。

由于国家是城市土地的唯一合法供应方，国家也就顺理成章地成为城市地租上升的唯一合法受益者。

农村集体虽然占有大量土地，但是无法通过直接出让土地使用权而获得城市化带来的土地增值收益。

土地必须先国家化，然后才能市场化，是二元土地制度的实质。过去那种“唯有国家化，才能市场化”的做法，极大降低了土地市场和土地利用效率。

比方说，地方政府对于土地的极度饥渴，以及派生的大量以土地为标的的寻租行为，都与这种制度安排紧密相关。

地价的实质是租金，而非直接的价值创造。

当一个经济中如此之大的资源总量如若进入寻租而非生产，那么多企业被租金诱惑之下而进入土地“开发”，背后的效益损失是巨大的。

深圳2004年的城市化转地，表面上是把所有农村集体土地转为国有城市土地，消灭了城乡二元土地制度，但实际上，依然是政府占有城市土地收益，农村集体依然不能分享城市化的收益。

唯有国家化才能市场化的思路并没有改变，消灭了旧的城乡二元制度的同时，产生了新的城乡二元制度。

而且，由于当时转地的补偿太低，只是按照原用途补偿，货币补偿只有12000—24000元，没有留下村集体发展用地，答应的社保也没有很好地落实，农村集体村民利益得不到保障，不得不通过“种房保地”继续实际占有原农村集体的土地，在城市土地内部形成了“合法的国有土地”和“违法的占用土地”两种形态。

即是说，旧的城乡二元土地制度换了一种形态继续存在，成为新的二元土地制度。

2004年的城市化转地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需再经过国土部审批，但依然要面对原村民实际上施加的约束。

过去，原农村集体居民实际占有大量土地，建造房屋出租，这些土地如若不能进入合法土地市场流转，无法进行有效配置，无法实现融资等高级要素功能，政府也难以进行合理规划，充分地利用地租规律，促进产业升级，合理高效利用城市空间资源。

当然，土地问题极其复杂，难免挂一漏万，后续还有许多新举措、新做法，比如在2019年我国新修订了“土地管理法”；

2021年又新修订了“土地管理法实施条例”；

到了2022年，土地出让收入已经划转税务部门来征收；

今年，“利用集体建设用地建设租赁住房试点方案”发布，宣布将13个城市纳入了试点

…

(感谢阅读，敬请指正)